Medien- und Telekommunikationsregulierung teilen ein gemeinsames Ziel:
Sie sollen die im Grundgesetz (Art. 5 Abs. 1 GG) garantierte
Kommunikationsfreiheit
sicherstellen.
Dieses Grundrecht ist als Abwehrrecht gegen
staatliche Eingriffe in die Inhalte und Modalitäten der Kommunikation
konzipiert. Daneben tritt für den Rundfunk eine besondere
Regulierungsermächtigung an den Gesetzgeber, an der das
Bundesverfassungsgericht eine komplexe Grundrechtsdogmatik aufgehängt
hat. Regulierungsziel ist nicht, Schranken für die
Medienbetätigung oder ihre Inhalte zu errichten, sondern eine
positive Ordnung zu etablieren, die der Vielfalt der
Meinungen auch im Rundfunk Raum schafft. ,,Dabei wird die Medienfreiheit
nicht nur auf die Kommunikatoren - etwa die Journalisten - oder gar die
Medienunternehmer bezogen, sondern auch auf die Rezipienten und ferner auf
den Prozeß der öffentlicher und privater Meinungsbildung
insgesamt.`` Medienregulatorische Schranken werden allein dazu
gesetzt, konkurrierende Rechtsgüter wie Persönlichkeits- und
Urheberrecht zu schützen. Die konkrete Gestaltung der Medienordnung
steht unter den Prämissen Vielfaltssicherung und
Begrenzung von Meinungsmacht.
Demgegenüber hat sich in der Telekommunikationsregulierung kein vergleichbar deutlicher Bezug zum Grundrecht der Kommunikationsfreiheit festgesetzt. Sie bearbeitet - abstrakt gesehen - vielmehr das Thema, in welchem Verhältnis Markt, Staat und öffentliche Unternehmen stehen und stehen sollten - eine Frage, die eigentlich erst dadurch zum Thema wurde, daß die lapidare Vorschrift des Artikels 87 Abs. 1 Satz 1 GG ihre Überzeugungskraft verlor. Sie lautete bis zur Postreform II:
,,In bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau werden geführt der auswärtige Dienst, die Bundesfinanzverwaltung, die Bundespost und nach Maßgabe des Artikels 89 die Verwaltung der Bundeswasserstraßen und der Schiffahrt.``
Karl-Heinz Ladeur (1991) führt die Existenz großer
öffentlicher, rechtlich oder faktisch monopolistischer Unternehmen
auf die Idee universeller, gleicher Versorgung durch ein
großes technisches System zurück, das ökonomisch als
,,natürliches Monopol`` betrachtet wird. Ein natürliches
Monopol entsteht demnach immer dann, wenn aufgrund hoher
,,versunkener`` Investitionskosten ein Vorteil durch die Aggregation
von Angebot und Nachfrage entsteht. Das ist ein Effekt, der ähnlich
auch bei Strom- oder Gasversorgung auftritt. ,,Die Rationalität
dieser natürlichen Monopole stößt allerdings an ihre
Grenzen, wenn es Verzweigungsmöglichkeiten gibt, die nicht mehr
allein nach dem etablierten ingenieurwissenschaftlichen Paradigma des
,großen Systems` entscheidbar sind. Hier zeigt sich, daß die
Ausgestaltung oder Beschränkung der Alternativen des Kunden
einerseits und die damit zwangsläufig notwendig werdende
öffentliche Preisaufsicht[...] andererseits zu perversen
Effekten führen kann oder muß: Der Anreiz, Gewinne zu machen,
wird nicht mehr allein über den Markt, sondern vor allem über
die öffentliche Aufsicht gesteuert und kompensiert; diese
muß dann nach politisch definierten Kriterien Gewinne zuteilen oder
- vor allem - beschränken[...].``
Die Formulierung des ,,öffentlichen Interesses`` an der Bildung öffentlicher Unternehmen und bei Regulierungsentscheidungen rückt in dieser Perspektive ins Zentrum des Problems, dessen Lösungen in Form materieller und verfahrensmäßiger Regeln gefunden werden. Beiden Bereichen ist dabei ein Element der Grundversorgung eigen: Das öffentliche Interesse hinter der Telekommunikations-Regulierung zielt auf die Grundversorgung mit Telekommunikations-Dienstleistungen (und organisierte die Telekommunikation als Teil der staatlichen Daseinsvorsorge); im Rundfunkbereich geht es um die Garantie einer Grundversorgung mit Information und Unterhaltung (deren Garanten nach der Rechtssprechung des Bundesverfassungsgerichts die Länder sind). Daneben steht - ebenfalls in beiden Bereichen - ein Element der Abwehr gegen Bedrohungen der Kommunikationsfreiheit durch Machtkonzentrationen, als ein neues Element, das erst mit der Öffnung der Märkte virulent wurde.
Diese Parallelität der Regulierungsziele legte eigentlich nahe, die
Bearbeitung der beiden Themenbereiche auch im politischen System
zusammenzufassen. Dem stehen jedoch
hierzulande zwischen Bund und Ländern entlang der Grenzen
zwischen Medien und Telekommunikation verteilte Kompetenzen
entgegen; eine Verteilung, die aus vielen Gründen fraglich wird.
Einer der Gründe - die technische Entwicklung - wird im folgenden
Kapitel ausführlich dargestellt.