TITELTHEMA FU:N 11/96

Hürden auf dem Weg zur Währungsunion

Sparen für Maastricht ?

Der Raub der Europa von Jean-Auguste-Dominique Ingres aus dem Jahre 1865

Große Anstrengungen unternehmen derzeit die Regierungen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, um an der Währungsunion von Beginn an teilnehmen zu können. Ihre Mühen tragen erste Früchte: Inflationsraten und Zinssätze sind in der EU seit 1992 stark gesunken. Die beiden anderen Kriterien mit dem Ziel einer Begrenzung staatlicher Verschuldung scheinen hingegen höhere Hürden auf dem Weg zur Währungsunion zu sein: 1997 dürfen die Staatsschulden eines Landes nicht mehr als 60 Prozent, sein öffentliches Defizit nicht mehr als 3 Prozent des Bruttoinlandsproduktes betragen ö für Deutschland werden 1996 61,5 Prozent bzw. 3,9 Prozent erwartet.
In der Bundesrepublik fällt das Ringen um eine Haushaltskonsolidierung in eine Phase mit geringen wirtschaftlichen Wachstumsraten, begleitet von steigender Arbeitslosigkeit; eine Situation, in der gemäß Keynesianischer Vorstellungen der Staat seine Ausgaben steigern sollte, um über den Nachfrageimpuls Einkommen und zusätzliche Arbeitsplätze zu schaffen. Das Fehlen einer antizyklischen Fiskalpolitik wird von Opposition und Gewerkschaften aufs Schärfste kritisiert: Die Verringerung des Bundeshaushaltes um 11 Mrd. DM gegenüber dem Vorjahr auf nun 440,2 Mrd. DM führe zu einem gesamtwirtschaftlichen Nachfragerückgang, weitere Arbeitsplatzverluste seien die Folge. Wirken also die Maastrichter Konvergenzkriterien destabilisierend statt stabilisierend? Sollten sie besser gelockert werden, damit von einer defizitfinanzierten Fiskalpolitik expansive Impulse ausgehen können?
Ohne grundsätzlich auf die Wirksamkeit oder das Scheitern einer nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik eingehen zu wollen: Nicht die Kriterien sind Schuld an der jetzigen Misere, sondern die Schuldenpolitik sämtlicher Regierungen der letzten 25 Jahre, die derzeit keinen weiteren Spielraum für eine Expansion staatlicher Ausgaben mehr zuläßt. Bereits heute ist der Schuldendienst, das sind die Zins- und Tilgungsausgaben für die Bundesschuld, der zweitgrößte Etatposten; dafür muß 1997 bereits jede fünfte Mark des Bundeshaushaltes ausgegeben werden , während es 1980 'nur' jede dreizehnte war ö Tendenz steigend. Der Haushaltsspielraum nimmt deutlich ab: Immer weniger können staatliche Einnahmen gestalterisch eingesetzt werden. Am Beispiel Berlins und seiner Bildungspolitik wird nur zu plastisch, welche Auswirkungen eine in der Vergangenheit stetig gestiegene Verschuldung heute haben kann. Für antizyklische Fiskalpolitik fehlt derzeit jeglicher Spielraum.
Wie kann es zu einer derartigen Anhäufung öffentlicher Schulden kommen?
Die Deutsche Einheit und die damit verbundenen enormen Anstrengungen, die ostdeutsche Wirtschaft wettbewerbsfähig zu machen, war und ist mit erheblichen zusätzlichen öffentlichen Ausgaben verbunden. So betrugen 1994 die Bruttotransferzahlungen von West nach Ost 181 Mrd. DM Eine reine Steuerfinanzierung hätte einer Erhöhung bspw. der Lohnsteuer um beinahe 70 Prozent bedurft. Eine verstärkte Kreditaufnahme der öffentlichen Hand war nötig, die zugleich erlaubt, die in der Zukunft profitierenden Generationen über Steuerzahlungen an der Finanzierung der Investitionen zu beteiligen.
Dies kann aber nur der Grund sein für den starken Anstieg der bundesdeutschen Staatsverschuldung in den neunziger Jahren. Das rasante Anwachsen der Verschuldung der westlichen Industriestaaten seit den siebziger Jahren bedarf anderer Erklärungsansätze.
Zum einen gründet sich das auf die Schwierigkeit, eine antizyklische Fiskalpolitik auch im wirtschaftlichen Aufschwung und Boom durchführen zu können. In diesen Phasen muß eine Regierung Haushaltsüberschüsse bilden, um die in der Rezession aufgenommene Verschuldung wieder zurückführen zu können. Es hat sich gezeigt, daß Haushaltsdisziplin in der Hochkonjunktur nur schwer zu wahren ist; die Versuchung liegt nahe, die gesamten eingenommenen Steuern auch zu verausgaben.
Zum anderen steigt die Neigung einer Regierung zur Kreditfinanzierung um so stärker, je heterogener eine Parteienkoalition zusammengesetzt ist ömit Hilfe der Staatsverschuldung lassen sich dann Konflikte zwischen den Regierungsparteien leichter abwenden (Beispiele sind Belgien oder Italien) ö und je weniger eine Regierung eine Wiederwahl erwartet. Der Handlungsspielraum einer nachfolgenden Regierung kann mittels Kreditaufnahme eingeengt und diese zu einer unpopulären Konsolidierungspolitik gezwungen werden. Eine derartig strategisch eingesetzte Verschuldungspolitik läßt sich selbst bei eher konservativen Regierungen beobachten.
Heute gilt es, aus den Fehlern der Vergangenheit zu lernen. Die Höhe der Staatsverschuldung resultiert weniger aus ökonomischer Effizienz als vielmehr aus institutionellen Mängeln ö Artikel 115 GG (der festlegt, daß die Höhe der Kreditaufnahmen die im Haushaltsplan vorgesehenen Investitionen nicht überschreiten darf; d.Red.) reicht zu ihrer Begrenzung nicht aus ö sowie politischer Begehrlichkeit und mangelnder Haushaltsdisziplin. Der von den Maastrichter Verträgen ausgehende Stabilisierungsdruck ist dabei nützlich und hilfreich.

Jörg Richter
Jörg Richter ist Diplom-Volkswirt und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Öffentliche Finanzen und Sozialpolitik.

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