Medialist 3.97: Multimedia in der Mangel
Martin Recke (mr94@prenzlnet.in-berlin.de)
21 Jan 1997 11:09:06 GMT
Medialist 3.97: Multimedia in der Mangel
Hgg. von Martin Recke
Qualm dringt aus den Gesetzesküchen: Neue Medien
brauchen neue Gesetze. Im Dezember stellte der Bund
seinen Entwurf für ein "Informations- und
Kommunikationsdienste-Gesetz" vor; die
Länderministerpräsidenten einigten sich auf einen
"Staatsvertrag über Mediendienste". Im Web finden sich
die Dokumente auf http://www.kanzlei.de/mmstv.htm
(Länder) und http://www.iid.de/rahmen/iukdg.html (Bund).
Wozu die neuen, potentiellen Gesetze gut sind und wozu
nicht, das analysiert der Kommentar.
Zunächst aber zwei Wortmeldungen des SFB-Chefs.
SFB-Intendant fordert "anstaltsindividuelle Elemente" als
Nachfolgeregelung für den Finanzausgleich - "Gespaltene Gebühr"
abgelehnt.
Der SFB will darauf dringen, daß "anstaltsindividuelle Elemente" in die
Gebührenermittlung einfließen. Dies kündigte SFB-Intendant Günther von
Lojewski am 14. Januar in einem Pressegespräch an. Auf diese Weise soll
nach den Vorstellungen Lojewskis eine Nachfolgeregelung für den
Finanzausgleich geschaffen werden, den es nach dem erklärten Willen
einiger Länderregierungschefs in der nächsten Gebührenperiode ab dem
Jahr 2001 nicht mehr geben soll. Der SFB-Chef lehnte jedoch eine
gespaltene Gebühr, also eine unterschiedliche Höhe der Rundfunkgebühren
in verschiedenen Bundesländern, entschieden ab.
Ohne Finanzausgleich oder eine gespaltene Gebühr wird es nach
Einschätzung Lojewskis "mindestens den Saarländischen Rundfunk und Radio
Bremen" nicht mehr geben können. Dies gelte "sicher auch" für den ORB
und "mit Einschränkungen" für den Sender Freies Berlin. Die
anstaltsindividuelle Bemessung des Finanzbedarfs solle das gegenwärtige
Problem beseitigen, daß einzelne Anstalten praktisch nur einen kleinen
Teil dessen erhielten, was die KEF als Innovation anerkannt habe.
Umgekehrt würden zur Zeit auch Sparbemühungen einzelner bestraft, weil
Abschläge durch die KEF auch Anstalten träfen, die bereits Einsparungen
erzielt hätten.
Lojewski sieht die kleinen ARD-Anstalten RB, SR, ORB und auch den
Hessischen Rundfunk (HR) als Partner für seine Forderung nach
anstaltsindividuelle Bemessungen. Etwa zwischen ORB und SFB setzte der
SFB-Chef auf Befragen die Grenze der Größenordnung an, von der an
ARD-Häuser künftig auch ohne Finanzausgleich existieren können. (mr)
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Lojewski kündigt Schließung von SFB 4 Multikulti an -- Vorgeschlagene
Sonderprüfung begrüßt
SFB-Intendant Günther von Lojewski hat angekündigt, das Radioprogramm
SFB 4 Multikulti zur Jahresmitte einzustellen, falls die in den Haushalt
eingestellten Überschußgelder der Medienanstalt Berlin-Brandenburg
(MABB) nicht zur Verfügung stehen. Bis dahin sei die Finanzierung durch
SFB-Mittel gesichert, erklärte Lojewski am 14. Januar bei einem
Pressegespräch in Berlin. Nach dem derzeitigen Stand des Konflikts mit
der MABB kann Lojewski nicht mit Rückzahlungen rechnen, die über die
bereits erhaltene Summe von 1,2 Millionen Mark hinausreichen.
Er nehme mit Aufmerksamkeit zur Kenntnis, daß sich die MABB der Ansicht
des SFB anschließe, das Berliner Abgeordnetenhaus möge "neu über die
Rückflüsse an den SFB entscheiden". So kommentierte Lojewski die
Erklärung vom gleichen Tage, in der die Medienanstalt eine
"Sonderprüfung" bei MABB und SFB vorgeschlagen hatte (Medialist 2.97).
Lojewski begrüßte diesen Vorschlag, meinte jedoch, es bedürfe beim SFB
keiner Sonderprüfung. Die in den vergangenen Jahren von der
Medienanstalt überwiesenen Mittel in Gesamthöhe von 9 Millionen Mark
seien zweckentsprechend ausgegeben und in den Haushaltsplan 1997
eingestellt worden. (mr)
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Linsengerichte -- Die neuen Multimedia-Regeln sind zwar nicht falsch,
dafür aber überflüssig / Von Martin Recke
Einst hatte Jakob ein Gericht zubereitet, als Esau erschöpft vom
Feld kam. Da sagte Esau zu Jakob: Gib mir doch etwas zu essen
von dem Roten, von dem Roten da, ich bin ganz erschöpft. [...]
Jakob gab zur Antwort: Dann verkauf mir jetzt sofort dein
Erstgeburtsrecht! Schau, ich sterbe vor Hunger, sagte Esau, was
soll mir da das Erstgeburtsrecht? Jakob erwiderte: Schwör mir
jetzt sofort! Da schwor er ihm und verkaufte sein
Erstgeburtsrecht an Jakob. Darauf gab Jakob dem Esau Brot und
Linsengemüse; er aß und trank, stand auf und ging seines Weges.
Vom Erstgeburtsrecht aber hielt Esau nichts. (Genesis 25,29-34)
Am 1. Januar endete eine Ära, die nur zehn Jahre gedauert hat. Mit dem
neuen Rundfunkstaatsvertrag der Länder gingen die Landesmedienanstalten
faktisch ihrer bisherigen Hauptaufgabe verlustig: Von so lästigen Dingen
wie der Konzentrationskontrolle stellt das neue Vertragswerk sie
praktisch frei. Dies ist das Ergebnis eines Kuhhandels, mit dem die
(ohnehin fällige und verfassungsgerichtlich abgesicherte)
Gebührenerhöhung für die Öffentlich-Rechtlichen gegen die neuen,
lockeren Konzentrationsregeln für den Privatfunk eingetauscht wurde.
Zwischen allem Hickhack um dieses faule Geschäft ging völlig unter, daß
sich der neue Vertrag um eine wichtige Regelungsfrage fast völlig
gedrückt hat: Wie soll in Zukunft gesichert werden, daß jeder, der
Fernsehprogramme veranstalten will, auch Zugang zur nötigen
Infrastruktur erhält? Zugegeben, diese Frage erscheint ungewöhnlich in
einer Umgebung, die bislang gewohnt war, den Mangel (zum Beispiel an
Kabelkanälen) zu verwalten. Sie ist jedoch, läßt man, wie geschehen,
alle Konzentrationsregeln fahren, die nächstliegende -- nicht nur für
Fernsehen.
Unter dem Rubrum "Zugangsfreiheit" führt der neugeschaffene § 53 des
Rundfunkstaatsvertrags in drei dürren Absätzen eine Zugangspflicht ein:
Anbieter und Vermarkter von Decodern müssen danach allen
Fernsehveranstaltern zu gleichen Chancen und zu diskriminierungsfreien
Bedingungen ihre Leistungen anbieten. Diese Klausel ist zwar nicht
falsch, aber leider völlig unzureichend. Denn über die konkrete
Ausgestaltung dieser Norm schweigt sich das Vertragswerk aus, dem sonst
selbst Details wie die neugeschaffenen Programmbeiräte ein Mehrfaches an
Text wert sind.
Weitere Ausverkäufe nach diesem Muster sind schon angekündigt: Auch die
beiden Entwürfe, mit denen Bund und Länder unter dem Schlagwort
"Multimedia" die neuen +Teledienste" regeln wollen, beschränken sich auf
den puren Verzicht. "Mediendienste sind im Rahmen der Gesetze
zulassungs- und anmeldefrei", heißt es im Ländertext; ganz ähnlich
lautet der Paragraph des Bundes. Inzwischen gestrichen wurde eine
Klausel, die im früheren Länderentwurf noch enthalten war: Sie hätte
marktbeherrschende Anbieter von Telekommunikations- und Mediendiensten
dazu verpflichtet, anderen zu gleichen Bedingungen Zugang zu gewähren.
Während also das Telekommunikationsgesetz (Tk-Gesetz) vom vergangenen
Sommer die heiklen Zugangsfragen mit umfangreichen Regelungen
bearbeitet, beschränkt sich der Rundfunkstaatsvertrag auf eine dürre
Klausel und verzichten die neuen Multimedia-Regelwerke ganz auf
Antworten. Anders als Bankrotterklärung kann man dies kaum bezeichnen.
"Multimedia" wird ja nicht dadurch +möglich", daß der Staat sich im
Regulierungsverzicht übt. Eine Marktöffnung, wie sie die
Telekommunikation derzeit erlebt, macht ja Regeln nicht überflüssig,
sondern verlangt zunächst sogar mehr und neue.
Dies einfache und unter Medien- und Telekommunikationsjuristen
weitgehend unumstrittene Weisheit hat beim Feilschen um die
Kompetenzverteilung in der digitalen Ära offenbar keine Chance. Die
öffentlich kaum beachteten Gefechte um Scheinfragen haben von
wichtigeren Regulierungsproblemen abgelenkt. Mit der Formel
"Offenheitspflege statt Ausgewogenheitspflege" benennt der
Medienrechtler Martin Bullinger den Regelungsbedarf: Die Aufgabe des
Staates besteht nicht wie beim Rundfunk darin, für ein ausgewogenes
Gesamtangebot zu sorgen, sondern darin, den Zugang für Anbieter,
Abnehmer und Inhalte offen zu halten.
Meinungsvielfalt wird, wie im Printbereich, durch "Außenpluralität"
gesichert: Unterschiedliche Auffassungen kommen in unterschiedlichen
Foren zu Wort. Schon jetzt gibt es derart viele unterschiedliche
Angebotsformen im Internet und in den online-Diensten, daß sie nur
schwer auf einen einheitlichen kommunikationsrechtlichen Nenner gebracht
werden können: Die Palette reicht von der elektronischen Post bis zum
WWW-server, von der privaten Kommunikation bis zu fernsehähnlichen
Abrufangeboten.
All' diese Dienste können sich auf der gleichen technischen Plattform
abspielen, dem Internet. Diese Plattform wiederum kann auf
unterschiedlichsten Telekommunikationsdiensten realisiert werden, von
der einfachen analogen Telefon- oder digitalen ISDN-Verbindung bis zur
Hochgeschwindigkeitsleitung, zu Glasfaser oder Satellitenverbindung.
Zwischen email und Abruffernsehen liegt ein weites Feld, das Bund und
Länder mit Hilfe des Stichworts "Allgemeinheit" zu teilen versuchen.
Für die individuelle Nutzung ist der Bund mit dem Teledienstegesetz
zuständig, für an die Allgemeinheit gerichtete Informations- und
Kommunikationsdienste (Mediendienste) die Länder. Die in der Praxis zu
erwartenden Abgrenzungsschwierigkeiten sollen durch in ihrer Substanz
weitgehend identische Regeln umgangen werden.
Dies ist das Resultat eines politischen Kompromisses vom Sommer. Damals
beschlossen Bund und Länder, die verfassungsrechtlichen Grundsatzfragen
ad acta zu legen und sich auf das mögliche Minimum zu beschränken. Das
Rüttgers-Ministerium hatte die "Multimedia"-Regeln zum Spielball im
Kompetenzkampf mit den Ländern gemacht, gleichzeitig aber mit seltsamer
Bockbeinigkeit auf substanzlosen Gesetzesfloskeln bestanden. Nicht
einmal in diesem exemplarischen Bereich reichte die politische Kraft
dazu aus, erste Schritte hin zu einem einheitlichen Kommunikationsrecht
zu unternehmen, das Kompetenzen von Bund und Ländern zusammenführt.
Ohne Verfassungsänderung -- und das erklärt diese Zurückhaltung -- wäre
allerdings nicht allzu viel möglich gewesen.
Durch diese politische Abstinenz bleiben nun auch Probleme ungeregelt,
die an der juristischen Schnittstelle zwischen Telekommunikations- und
Medienrecht liegen. Die Neutralität technischer Dienstleistungen ist so
ein Fall: Sie wird derzeit nur für Fernsehdecoder mit dem dürftigen §
53 im neuen Rundfunkstaatsvertrag festgeschrieben und für
Telekommunikationsdienstleistungen im Tk-Gesetz geregelt. Für
Mediendienste und Teledienste halten offenbar weder Bund noch Länder
solche Regeln für wichtig. Ähnliche Lücken klaffen bei der Frage der
Zusammenschaltung: Ob es auch auf der Ebene der Netzdienste (wie
Internet) ein Recht auf Zusammenschaltung geben soll, lassen beide
Regelwerke offen.
Völlig unklar bleibt auch, wie mit den auch im digitalen Zeitalter nicht
unbegrenzten Kapazitäten der Fernsehkabelnetze umzugehen ist, wenn eine
Vielzahl von Diensten um das Frequenzspektrum im Breitbandkupfer
konkurrieren. Online-Dienste im Kabel wären heute schon zulässig,
Telefon wird spätestens in einem Jahr folgen. Und inzwischen ist
immerhin in den Bereich des Möglichen gerrückt, daß der Fast-Monopolist
Telekom wenigstens die zentrale Kontrolle über diese Ressource aufgeben
muß.
Hier hätte es sich angeboten, von den guten Seiten des Tk-Gesetzes (das
unter demokratiepolitischen Aspekten ansonsten deutliche Defizite hat)
zu lernen und Mechanismen staatlich regulierter Selbstregulierung zu
entwickeln: Das Gesetz setzt einen Rahmen und beschreibt die Probleme,
überläßt deren Lösung aber den Verhandlungen privater Akteure. Erst
wenn so keine Lösung erreicht werden kann, kann eine Regulierungsbehörde
einschreiten und als ultima ratio die verbleibenden Streitfragen
entscheiden.
Nach dem derzeitigen Stand der Dinge bleibt unentschieden, ob Regeln wie
die des Tk-Gesetzes über Zusammenschaltung und Netzzugang auch für die
Internet-Anbieter gelten sollen. Aus telekommunikationstechnischer
Sicht bieten die provider einen Mehrwertdienst an; aus der Perspektive
eines Mediendienste-Staatsvertrags oder Teledienste-Gesetzes ist der
pure Transport von Internet-Datenpaketen nur eine Infrastruktur für die
darüber angebotenen Tele- und Mediendienste. Solche Löcher müssen immer
wieder entstehen, wenn die hergebrachte Trennung zwischen Medien- und
Telekommunikationsrecht weiter fortgeschrieben wird.
Immerhin hat der Länderentwurf inzwischen weitgehend vom überkommenen
Bildschirmtext-Paradigma Abschied genommen. Trug der erste Entwurf vom
vergangenen Frühjahr noch allzu deutlich die Züge des
Btx-Staatsvertrages, so ist zwischenzeitlich die schubladenhafte
Rollenverteilung zwischen Teilnehmern, Anbietern und Betreibern etwas
aufgeweicht worden. Den fluiden Verhältnissen im Internet, wo jeder
ohne erheblichen monetären Aufwand Angebote machen kann, kommt das
Papier so schon etwas näher.
Der Ländervertrag versucht im Grunde, die rechtliche Ordnung der Presse
mit Regeln wie Sorgfaltspflicht, Trennung von Bericht und Kommentar,
Gegendarstellungspflichten und Auskunftsrechten ins Digitale zu
übersetzen. Daneben löst es Angebote des klassischen Fernsehens wie den
Einkauf via Bildschirm ("Teleshopping") aus dem Regelungsbereich des
Rundfunkstaatsvertrags und ordnet ihn den ansonsten nur diffus
definierten "Mediendiensten" zu.
Der Multimedia-Entwurf des Bundes enthält neben dem überflüssigen
Teledienstegesetz noch eine Datenschutzregelung und -- eine wirkliche
Innovation -- ein "Signaturgesetz", mit dem die digitale Unterschrift
möglich werden soll. Der Rest ist gesetzgebungstechnischer Kleinkram,
im Grunde ohne medienpolitische Relevanz.
Die beiden Multimedia-Regelpakete lassen nicht nur allzu viele
kommunikationspolitische Fragen offen, sie geben auch falsche Antworten
auf Fragen, die allenfalls nebensächliche Bedeutung haben. Mit simplen
Sätzen wollen die beiden Gesetzgeber die juristisch komplizierten Fragen
erledigen, wer wann welche (straf-)rechtliche Verantwortung trägt.
Macht sich zum Beispiel Angela Marquardt strafbar, wenn sie auf ihren
Internet-Seiten einen anklickbaren Hinweis auf eine hierzulande
verbotene Ausgabe der linksextremen Zeitschrift "radikal" anbringt?
Die Berliner Staatsanwaltschaft war dieser Meinung und erhob Anfang
Januar Anklage. "Hier geht es um eine saubere, zahnlose Öffentlichkeit.
Um Wohnzimmeratmosphäre im Cyberspace", kommentierte die 25jährige, bis
vor kurzem stellvertretende PDS-Vorsitzende, das Verfahren. Tatsächlich
geht es aber um etwas anderes: Auch für die Gerichte ist derzeit nämlich
unklar, wieweit die Verantwortlichkeiten in der online-Welt reichen.
Denn Urteile hat es bislang nicht gegeben. Die einfachen Sätze, mit
denen nun die Verantwortung neu verteilt werden soll, sind in dieser
Lage zwar nicht falsch; wahrscheinlich aber springen sie zu kurz.
Kaum jemanden dürfte es überraschen, daß "Anbieter für eigene Inhalte
nach den allgemeinen Gesetzen verantwortlich" sind -- so der Text im
Teledienste-Gesetzentwurf des Bundes. Spannender wäre doch zu wissen,
wie weit diese Verantwortung reicht. Und für den, der auf seinem
lokalen server fremde Inhalte anbietet, haben die neuen Regelungen nur
einen Gummiparagraphen zu bieten: Wenn er davon Kenntnis hat und es ihm
"technisch möglich und zumutbar ist, deren Nutzung zu verhindern", dann
trifft auch ihn die Verantwortung vor dem Gesetz. Technisch möglich ist
vieles, und was zumutbar ist, werden dann wohl die Gerichte entscheiden
müssen. Die neuen Gesetze helfen nicht weiter.
Müssen Internet-Anbieter den Zugriff auf nach deutschem Recht
unzulässige Inhalte für ihre Kunden sperren? Solche Sperren sind zwar
prinzipiell denkbar, aber relativ einfach zu umgehen. Und selbst die
Umgehung dieser administrativ aufgerichteten Hindernisse läßt sich
problemlos automatisieren. Im übrigen kann niemand zielgenau einzelne
Seiten auf fremden Rechnern sperren: Blockaden treffen immer den
kompletten server -- im Falle von "radikal" lagen dort die Angebote von
über tausend Kunden des niederländischen providers XS4ALL.
Mit den klassischen Aufsichtsmethoden kommt man hier nicht weiter. Wenn
Ministerinnen rechtsextreme Inhalte auf den Index setzen lassen, wenn
Jugendschutzbehörden jugendgefährdende Angebote verbieten können, dann
bleibt dies praktisch folgenlos -- oder trägt selbst noch zur
Verbreitung bei, wie im Falle der einigen Internet-Anbietern
staatsanwaltlich nahegelegten Sperrung des XS4ALL-servers: Die
gesperrten Inhalte waren binnen kurzer Frist anderswo im Netz
erhältlich. XS4ALL bedeutet schließlich "Zugang für alle" -- die
Kernfrage und -forderung an das digitale Zeitalter und seine Politiker.
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