Volker von Prittwitz
Wahl ohne Auswahl?
Probleme des deutschen Wahlrechts im europäischen Vergleich
1. Parteien- und Personenwahl: Begriffe und Hypothesen
Mit der Bezeichnung Wahlen verbinden wir im allgemeinen die Vorstellung einer demokratischen Entscheidung. Die politische Kurzformel in der Öffentlichkeit hierfür lautet Freie Wahlen. Gemeint sind damit allgemeine, gleiche, unmittelbare und geheime Wahlen ohne zwingenden äußeren Druck, vor allem aber auch kompetitive Wahlen, in denen aus unterschiedlichen Wahlangeboten ausgewählt werden kann, also Wettbewerb zwischen den jeweiligen Anbietern besteht. Eine Wahl ohne Auswahl ist, den herrschend gewordenen normativen Vorgaben der liberalen Demokratietheorie zufolge, keine Wahl, sondern lediglich eine Wahlfarce. Dementsprechend hat die auf die Bundesrepublik Deutschland bezogene Frage Wahl ohne Auswahl? prekären Charakter. Würden wir nämlich zum Ergebnis kommen, es bestehe keine Auswahl, so bedeutete dies schlicht und ergreifend, dass wir in Deutschland keine Demokratie hätten.
Übliches Kriterium zur Beurteilung der Frage nach kompetitiven Wahlen ist die Auswahlmöglichkeit aus unterschiedlichen Parteien: Spätestens seit dem 20. Jahrhundert gelten Parteien als wichtigste politische Organisationsform der Aggregation, Artikulation und Vertretung politischer Interessen. Anders als die Honoratiorendemokratie, in der lediglich einzelne besonders gebildete und begüterte Bürger den allgemeinen Volkswillen auszudrücken suchten, ermöglicht die Parteiendemokratie die kollektive und damit schlagkräftige Organisation von Interessen und eröffnet auch breiteren Volksschichten einen organisierten Zugang zum politischen Prozess. Die Auswahlmöglichkeit aus unterschiedlichen Parteien steht damit in hervorgehobener Weise für politische Pluralität respektive moderne pluralistische Demokratie, der wohl wichtigste Grund dafür, dass sie von der Hitlerdiktatur so hasserfüllt bekämpft wurde.
Auch in einer Sicht, nach der Parteien eine wichtige Rolle für die Demokratie spielen sollen, bleibt das Individuum, hier der einzelne Abgeordnete, allerdings nicht normativ bedeutungslos: Die Aggregation, Artikulation und Vertretung von Interessen vollzieht sich ja letztlich immer vermittelt durch menschliche Individuen; Fähigkeiten und Verantwortlichkeiten liegen gerade in einer Gesellschaft, die den Schutz der Menschenwürde als obersten Leitwert betrachtet, nicht allein bei kollektiven Einheiten, sondern gerade auch bei dem oder der Einzelnen. Und die menschliche Psyche ist nun mal primär auf die Kommunikation mit Menschen ausgerichtet. Der Souverän Wähler möchte also gerne auch Wahlalternativen zwischen Personen haben.
Personelle Wahlaspekte werden in der aktuellen Wahlsystemdiskussion vor allem unter zwei Stichworten behandelt, Personenwahl und Präferenzstimmen. Als Personenwahl oder individuelle Wahl wird die Wahl zwischen Einzelkandidaten unterschiedlicher Parteien verstanden, eine Wahlform, die den Parteien die Auswahl ihrer (internen) Kandidaten belässt.[1] Von Präferenzstimmen (preferential voting) wird dagegen gesprochen, wenn die Wähler das Recht haben, unter mehreren Kandidaten einer Partei einen oder mehrere auszuwählen. Die rechtlich bedingte Fähigkeit der Wähler, über die personelle Zusammensetzung von Parlamenten zu entscheiden, lässt sich in einem Wort als Personalisierungskompetenz der Wähler bezeichnen. Diese fehlt in Wahlsystemen, in denen allein starre Parteienlisten zur Wahl stehen, völlig. Kann der Wähler lediglich zwischen einzelnen Kandidaten unterschiedlicher Parteien wählen, ist seine Personalisierungskompetenz gering. Das Präferenzstimmrecht schließlich gibt dem Wähler große Personalisierungskompetenz.
Was leisten nun Wahlsysteme mit großer Personalisierungskompetenz des Wählers? Der bisherige Stand der vergleichenden Forschung ist hierzu wenig eindeutig.[2] Nach Plausibilitätsannahmen und vorliegenden empirischen Versatzstücken scheinen mir jedoch folgende Annahmen sinnvoll:
- Personalisierungskompetenz der Wähler fördert die soziale Repräsentativität der gewählten Parlamente, denn Wähler neigen grundsätzlich dazu, Kandidaten mit eigenen Gruppenmerkmalen, so eigenem Geschlecht, eigener Schicht, eigener Ethnie, eigener Religion, zu favorisieren. Mit dieser Annahme wird nicht bestritten, dass auch andere Momente, insbesondere die quotierte Aufstellung von Kandidatenlisten, die soziale Repräsentanz von Parlamenten fördern können.[3]
- Personalisierungskompetenz der Wähler wirkt mäßigend auf den Parteienstaat. Denn vor allem bei Präferenzstimmenrecht hängen die Wahlaussichten von Parlamentskandidaten nicht nur von den Parteien, sondern gerade auch von der Wählergunst ab. Ist die Parteienstimme mit der Personalstimme gekoppelt, so kommen attraktive Kandidaten dem Wahlerfolg der sie aufstellenden Parteien zugute. Die Parteiführungen werden bei der Aufstellung von Parteilisten oder Direktwahlkandidaten also besondere Rücksicht auf den Wählerwillen nehmen.
- Personalisierungskompetenz der Wähler erhöht die Akzeptanz des Wahlsystems und damit die soziale Verankerung von Demokratie, da eine unmittelbare Auswahlmöglichkeit von Personen dem überwiegenden Wählerwunsch entspricht.
- Wahlsysteme, die Präferenzstimmen ermöglichen, sind üblicherweise komplexer als Wahlsysteme ohne diese Stimmmöglichkeit. Angesichts dessen sind Wahlsysteme mit großer Personalisierungskompetenz der Wähler umso sinnvoller, je besser die Wähler die Kandidaten kennen. Dies ist in der Regel eher auf niedrigen institutionellen Ebenen und in kleineren Wahleinheiten der Fall als auf hohen institutionellen Ebenen und in größeren Wahleinheiten.
2. Personalisierungskompetenz des Wählers bei der Personalisierten Verhältniswahl?
Das deutsche Wahlsystem erlaubt eine freie Auswahl aus unterschiedlichen Parteien und erfüllt damit eine fundamentale Voraussetzung freiheitlicher Demokratie. Neben der nach dem Verhältniswahlprinzip durchgeführten Parteienwahl finden Personenwahlen zwischen Wahlkreiskandidaten unterschiedlicher Parteien statt. Die Ergebnisse beider Wahlen werden nach dem Verhältniswahlprinzip miteinander verrechnet. Dementsprechend ist für das deutsche Wahlsystem die Kurzbezeichnung Personalisierte Verhältniswahl üblich.[4]
Die vom Wähler getroffenen personellen Wahlkreisentscheidungen werden von den Parteien allerdings häufig über so genannte sichere Listenplätze konterkariert. So gelangten in der Bundestagswahl 2002 ca. 54 Prozent der Parlamentskandidaten sicher prognostizierbar, das heißt unabhängig von maximalen Schwankungen der Wählerzustimmung zu einzelnen Parteien, in den Bundestag.[5] Besonders prekär erscheint diese wahlrechtlich gestützte Praxis in Fällen, in denen Direktkandidaten in ihrem Wahlkreis keine Wählermehrheit gefunden haben, aber dennoch über eine Parteiliste in den Bundestag einziehen.[6]
Unter den Bundestagskandidaten einzelner Parteien können die Wähler in Deutschland überhaupt nicht auswählen: Um die Erststimmen konkurrieren von den Parteien definitiv ausgewählte Kandidaten (jeweils einer); in der Zweitstimmenwahl können lediglich starre, in ihrer Zusammensetzung und Reihenfolge unveränderliche, Kandidatenlisten angekreuzt werden. Ein Präferenzstimmenrecht sieht das deutsche Bundeswahlgesetz nicht vor. Zusammenfassend ergibt sich eine sehr geringe Personalisierungskompetenz der Wähler zum deutschen Bundestag.
3. Die Personalisierungskompetenz der Wähler im EU-Ländervergleich
Während kompetitive Parteienwahlen in allen EU-Ländern gesichert sind, unterscheidet sich das Maß, in dem den Wählern ein Recht auf personelle Auswahl eingeräumt wird, in der Europäischen Union erheblich. So standen bei den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2004 sechzehn Länder mit Präferenzstimmenrechten neun Ländern ohne solche Rechte gegenüber. Dieses zahlenmäßige Übergewicht nationaler Präferenzstimmenmodelle relativiert sich allerdings dadurch, dass die bevölkerungsstärkeren Flächenländer Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Spanien und Polen bei den Europawahlen nach dem Prinzip der starren Listen wählten (siehe Abbildung 1).
Abbildung 1: Präferenzstimmenmodelle bei den Wahlen zum Europaparlament 2004
Eigene Darstellung nach http://www.elections2004.eu.int/ep-election/sites/en/index.html (26.10.2004); Nohlen, Dieter: Wie wählt Europa? Das polymorphe Wahlsystem zum Europäischen Parlament, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B17/2004, S. 29-37. In Abweichung von Dieter Nohlen wurde dem tschechischen Wahlsystem zur EU-Parlamentswahl Präferenzstimmmöglichkeit zugeordnet. Quelle: http://www.mvcr.cz/2003/volby/ep/info3de_volby_info.html (09.11.2004)
Abbildung 2: Personalisierungskompetenz der Wähler bei den letzten nationalstaatlichen Wahlen in den heutigen EU-Mitgliedsländern
Eigene Darstellung nach Nohlen Dieter, Wahlrecht und Parteiensystem, 4. Aufl., Opladen 2004, S.203-206 und 219-221.
Bei den letzten nationalstaatlichen Wahlen wurde in 17 von 25 Ländern, nämlich in Irland, Belgien, den Niederlanden, Dänemark, Schweden, Finnland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, Österreich, Italien, Malta und Zypern, mit lose gebundenen Listen beziehungsweise Präferenzstimmenmodellen und damit hoher Personalisierungskompetenz gewählt. Geringe Personalisierungskompetenz ist demgegenüber in Großbritannien, Frankreich und Griechenland gegeben (individuelle Personenwahl respektive Mischsystem), sehr geringe Personalisierungskompetenz in Deutschland, Spanien und Ungarn (individuelle Personenwahl mit starren Listen), und fehlende Personalisierungskompetenz in Portugal (reine starre Liste).
4. Partizipation im EU-Ländervergleich: Personalisierungskompetenz und nationale Referenden
Hinsichtlich der Frage, ob zur EU-Verfassung nationale Referenden durchgeführt werden sollen, bestanden im Oktober 2004 unterschiedliche Ländergruppen: Einer im wesentlichen westeuropäischen Ländergruppe, die sich sicher für ein Referendum entschieden hat (Irland, Großbritannien, Portugal, Spanien, Frankreich, Luxemburg, Holland, Dänemark), und einer kleinen Gruppe, für die ein Referendum als wahrscheinlich gilt (Belgien, Polen, Estland), sowie einer Gruppe mit unklarer Wahrscheinlichkeit (Italien, Tschechien, Slowakei, Slovenien), steht eine Ländergruppe gegenüber, für die ein Referendum als unwahrscheinlich gilt (Finnland, Schweden, Lettland, Litauen, Deutschland, Österreich, Ungarn, Griechenland, Malta, Zypern).[7] Berücksichtigen wir diesen Planungsstand und verzeichnen wir zusätzlich, ob in EU-Ländern schon nationale Referenden durchgeführt worden sind, so ergibt sich eine Bilanz von seltener Klarheit: Alle EU-Mitgliedsländer haben bereits zumindest ein Referendum durchgeführt oder planen eines zur EU-Verfassung durchzuführen – mit Ausnahme Deutschlands (siehe Abbildung 3).
Abbildung 3: Zumindest ein nationales Referendum durchgeführt oder geplant
Eigene Darstellung nach Ismayr, Wolfgang (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, 3. Aufl., Opladen 2003; Ismayr, Wolfgang (Hrsg.), Die politischen Systeme Osteuropas, Opladen 2002; Nohlen Dieter, Wahlrecht und Parteiensystem, 4. Aufl., Opladen 2004; http://www.bundestag.de/blickpunkt/Debatte/0406036.html (23.10.2004)
Fassen wir diese Referendums-Bilanz mit dem EU-Länder-Vergleich der Personalisierungskapazität bei nationalstaatlichen Wahlen zusammen, so akzentuiert sich die Sonderstellung Deutschlands noch einmal negativ. Die Deutschen haben bei den nationalen Wahlen nur geringe und bei den EU-Wahlen keine Personalisierungskompetenz. In der Europäischen Union ist Deutschland zudem das einzige Land, das seinen Bürgern/innen auf nationalstaatlicher Ebene bisher keinerlei Gelegenheit zu einer nationalen Volksabstimmung eingeräumt hat.[8] Nach diesen beiden Partizipationsgesichtspunkten nimmt Deutschland eine Schlusslichtposition in der Europäischen Union ein. Deutschland ist, gemessen an Kriterien der Abstimmungsdemokratie und der Auswahlmöglichkeit des politischen Personals, nicht mit anderen EU-Ländern, sondern eher mit dem als prekär betrachteten Aufnahmekandidaten Türkei vergleichbar. Auch die Türkei hat nämlich noch kein einziges Referendum zugelassen und kennt nur starre Listen.[9]
5. Stilles Ringen um das Recht auf Personenauswahl in den EU-Mitgliedsländern
Wird die dargestellte Schlusslichtposition Deutschlands im EU-Vergleich öffentlich gemacht, so könnte hieraus politischer Druck zugunsten größerer Partizipationschancen der Bevölkerung in Deutschland entstehen. Die Referendumsproblematik ist im Sommer und Herbst 2004 immerhin bereits öffentlich diskutiert worden.[10] In der Wahlrechtsproblematik allerdings findet bisher keine öffentliche Diskussion, sondern ein weitgehend stilles Ringen in der Europäischen Union gerade unter dem Gesichtspunkt der Personenauswahl statt. Unter den älteren EU-Mitgliedsländern sind die Wahlsysteme zum Europäischen Parlament bereits seit Jahrzehnten umkämpfter Gestaltungsgegenstand. So wechselte Frankreich mit der ersten Direktwahl zum EU-Parlament 1969 von der absoluten Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen zur Verhältniswahl mit starrer Liste. Großbritannien tat sich schwerer mit der Aufgabe seines traditionellen Wahlsystems relativer Mehrheitswahl und ging erst zu den EU-Wahlen 1999 zur Verhältniswahl mit starrer Liste über.
Die EU-Erweiterung im Mai 2004 stärkte zahlenmäßig das Lager der EU-Länder mit dem Recht zur Personenauswahl: Von den zehn neuen Mitgliedsländern wählten in den Europawahlen sieben Länder mit lose gebundenen Listen oder Präferenzstimmenlösungen (Estland, Lettland, Tschechien, Slowakei, Slowenien, Malta, Zypern), während drei Länder (Litauen, Polen, Ungarn) mit starren Listen wählten.[11] Bei den letzten nationalstaatlichen Wahlen bestand eine noch klarere Mehrheit für die partizipativen Wahlsysteme (Ungarn als einziges Land der zehn neuen Mitgliedsländer ohne Präferenzstimmmöglichkeit).[12]
Demgegenüber griff der ehemalige finnische Ministerpräsident Paavo Lipponen im Februar 2004 eine Initiative auf, das bisher in Finnland geltende EU-Wahlsystem mit lose gebundenen Listen durch ein Wahlsystem mit starren Listen zu ersetzen.[13] Diese Initiative stieß aber auf kein politisches Echo: Nach einer zu der Änderungsinitiative im März durchgeführten Gallup-Umfrage in Finnland waren 76 Prozent der Befragten für die Beibehaltung des personalisierten Wahlsystems und nur 14 Prozent für starre Listen.[14] Die Finnen wissen offensichtlich, was sie an ihrem Wahlsystem haben, nämlich eine Kombination der Personen- und Parteienwahl, durch die die Macht des Parteienstaates begrenzt wird.
Unter diesen Rahmenbedingungen stellt sich die Frage: Wird der EU-Riese Deutschland die anderen Mitgliedsländer auf seinen partizipationsarmen Kurs bringen oder aber sein Wahl- und Abstimmungsrecht dem europäischem Partizipationsstandard anpassen?