Innovationsorientierte Chemikalienpolitik
Politische, soziale und ökonomische Faktoren des
verminderten Gebrauchs gefährlicher Stoffe.
Klaus Jacob
Kurzzusammenfassung
Inhaltsverzeichnis
Die vorliegende Arbeit ist eine
kombinierte Implementations- und Evaluationsstudie der Chemikalienpolitik in der
Bundesrepublik Deutschland seit Inkrafttreten des Chemikaliengesetzes. Die Ziele der
Chemikalienpolitik werden eingehend beleuchtet und die in diesem Politikfeld wichtigen
Akteure werden auf ihre Handlungsmöglichkeiten hin beschrieben. Dieser
‚top-down‘-Darstellung aus Gesetzgeberperspektive wird im empirischen Teil eine
Wirkungsanalyse gegenübergestellt. Mittels einer quasi kriminalistischen Vorgehensweise
wird von den Wirkungen zu den Ursachen umweltentlastender Modernisierung zurückgeforscht.
Für 182 umweltrelevante Industriechemikalien wird der Verlauf von Produktion und
Verbrauch untersucht und nach den Ursachen des Verbrauchsrückgangs von rund einem Drittel
der Stoffe gefragt. Um im Metapher der kriminalistischen Methode zu bleiben sucht der
Ansatz also zunächst die ‚Leiche‘ und nimmt dann systematisch die
Begleitumstände der Tat auf, stellt die Verdächtigen zusammen und fragt nach den Motiven
möglicher Täter. Der Ansatz bleibt damit bewußt offen für die Dynamik und Breite
staatlicher wie nichtstaatlicher Einflußfaktoren.
Dabei ergibt sich eine überraschend
geringe Bedeutung direkter Staatsinterventionen bei der Rückentwicklung bzw. Substitution
der untersuchten Gefahrstoffe. Das zeigt sich u.a. daran, daß Eingriffe in vielen Fällen
erst post factum erfolgen, z.B. nach Einstellung der Produktion. Nur 40% der direkt
regulierten Gefahrstoffe haben einen rückläufigen Verbrauch, andere regulierte
Chemikalien zeigen eine stabile oder steigende Produktion. Informationelle Instrumente,
wie die öffentliche Definition von Umwelt- und Gesundheitsgefahren, scheinen dagegen von
großer Bedeutung. Offenbar hatte nicht die direkte Maßnahme am Ende langwieriger
Willensbildungsprozesse, sondern eben dieser vorgängige Ziel- und Willensbildungsprozeß
selbst den entscheidenden Einfluß auf den Rückgang. Dieser Mechanismus wird in
Fallstudien illustriert. Abschließend wird eine modellhafte Darstellung typischer
Einflußabläufe formuliert und politisch-praktisch interpretiert.
Dr. Klaus Jacob
Freie Universität Berlin
Fachbereich Politische Wissenschaft
Forschungsstelle für Umweltpolitik
Schwendenerstr. 53
D-14195 Berlin
Tel: (030) 838 44 92
Fax: (030) 838 22 76
E-Mail: jacob@zedat.fu-berlin.de
Inhaltsverzeichnis:
Verzeichnisse 7
Inhaltsverzeichnis 7
Verzeichnis der Abbildungen 8
Verzeichnis der Tabellen 9
Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen 10
1 Einleitung 13
2 Methode der Politikfeldanalyse 27
2.1 Fragen der Politikfeldanalyse 28
2.2 Determinanten und Kriterien erfolgreicher
Umweltpolitik 32
2.3 Forschungsstrategie 40
2.4 Bottom-up-Ansatz 42
2.5 Ziele 46
3 Akteure der Chemikalienpolitik 51
3.1 Unternehmen 51
3.1.1 Definition von Umwelthandeln 53
3.1.2 Umwelthandeln in Unternehmen: Empirische
Evidenz 55
3.1.3 Entscheidungen unter Unsicherheit 56
3.1.4 Variablen, die das Umwelthandeln von
Unternehmen beeinflussen 59
3.1.5 Die wirtschaftliche Situation der
Chemiewirtschaft 64
3.2 Staat und politische Akteure 68
3.2.1 Horizontale Fragmentierung 69
3.2.2 Vertikale Fragmentierung 70
3.3 Gesellschaftliche Akteure 71
3.3.1 Umweltverbände 71
3.3.2 Gewerkschaften 74
3.4 Wissenschaft 76
4 Instrumente und Rechtsgrundlagen der Chemikalien- und
Stoffpolitik 81
4.1 Synopse der chemikalienbezogenen Gesetze
82
4.2 Chemikaliengesetz 91
4.2.1 Geschichte und Ziele des
Chemikaliengesetzes 91
4.2.2 Mitteilungs- und Anmeldepflichten 94
4.2.3 Die Bewertung neuer Stoffe nach dem
Chemikaliengesetz 98
4.2.4 Ausnahmen von der
Anmeldungspflicht/Mitteilungspflichten 104
4.2.5 Alte Stoffe nach dem Chemikaliengesetz 106
4.2.6 Internationale Aktivitäten zur
Altstoffbearbeitung / EU-Altstoffverordnung 109
4.2.7 Kennzeichnungs- und Informationspflichten
112
4.2.8 Verordnungsermächtigungen 115
5 Auswertung der Stoffberichte des BUA 125
5.1 Vorgehensweise 125
5.2 Das Beratergremium Umweltrelevante Altstoffe
(BUA) 126
5.2.1 Die Stoffauswahl des Beratergremiums
Umweltrelevante Altstoffe 127
5.2.2 Kritik an der Arbeit des BUA 130
5.3 Häufigkeit und Intensität von
Regulation 132
5.4 Regulation und Problemdruck 135
5.4.1 Regulation und Gesundheitsgefahren 136
5.4.2 Regulation und Umweltgefahren 137
5.5 Regulation und Produktionsmengen 140
5.6 Regulation und Wissenschaftliche Expertise
142
5.7 Dynamik der Regulation 143
5.8 Exkurs: Gruppenverdacht Chlorchemie 145
5.8.1 Risiken der Produkte 145
5.8.2 Risiken der Produktion 146
5.8.3 Industrie: Positiver Nettonutzen 147
5.9 Der Gruppenverdacht im Lichte der
BUA-Berichterstattung 147
5.10 Regulation und Verbrauchsrückgang 149
5.11 Gruppenbildung 151
5.12 Zwischenbilanz der Altstoffbewertung und
-regulierung 154
6 Die kausale Beziehung zwischen Regulation und Verbrauch:
Einzelfallstudien 156
6.1 Symbolisches Verbot: Pentachlorphenol
(PCP) 156
6.1.1 Von der öffentlichen Debatte Ende der
70er Jahre bis zu den Gerichtsurteilen Ende der 90er Jahre 158
6.1.2 PCP und EG: Grenzen der Handlungsfähigkeit
der Nationalstaaten 159
6.1.3 PCP und die Erforschung der Gesundheits-
und Umweltgefahren 160
6.1.4 Reaktionen politischer Akteure 160
6.1.5 Fazit 162
6.2 CKW-Lösemittel 162
6.2.1 Verbrauchsentwicklung/Regulation 164
6.2.2 Prozeßinnovationen: Von der Chlorolyse zur
HCl-Chemie 165
6.2.3 Ökonomische Bedeutung von CKW 171
6.2.4 Produktinnovationen/Substitute 181
6.2.5 Akteure und Strategien 185
6.2.6 Zusammenfassung: Ursachen des
Verbrauchsrückganges von CKW-Lösemitteln 206
6.3 Waschaktive Substanzen 207
6.3.1 NTA 208
6.3.2 EDTA 212
6.4 Weitere Beispiele 216
6.4.1 FCKW 216
6.4.2 Benzinzusätze 219
6.4.3 Nonylphenol/APEO 220
6.4.4 Regulation von nur untergeordneten
Anwendungen 222
6.5 Zusammenfassung: Regulation kann
Rückgang nicht erklären 226
7 Modellierung der Ergebnisse: Die Regulierungsspirale 235
8 Anhänge 257
8.1 Literaturverzeichnis 257
8.2 Verzeichnis der ausgewerteten
BUA-Stoffberichte 279
8.3 Fachgespräche 287
8.4 Auswertung der Stoffberichte: tabellarische
Übersichten 287
8.4.1 Kodierung der Gefährlichkeitsmerkmale,
Legaleinstufungen, Mengenrückgänge und weiterer Stoffeigenschaften 289
8.4.2 Zuordnung der Stoffe mit rückläufigem
Verbrauch zu hauptsächlichen Verwendungszwecken 299
8.4.3 CAS-Nummern der Stoffe 303
8.4.4 UBA-Auswertung der Stoffberichte und
Regulierungs-/ Maßnahmenvorschläge 307
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