Vorspann: Um den Regulierungsbedarf der "neuen elektronischen Medien" bestimmen zu können, muß man wissen, wovon eigentlich die Rede ist. Der Autor des folgenden Beitrags hatte in Kifu 17/96 vorgeschlagen, digitale Medien als "mehrschichtige" Konstrukte zu verstehen, die gewissermaßen in Schichten über der telekommunikationstechnischen Infrastruktur gestapelt werden können. Heute nun nimmt er im Rahmen der epd-Reihe über den künftigen Rechtsrahmen für die elektronischen Medien die laufenden medien- und telekommunikationspolitischen De- und Re-Regulierungsprozesse unter die Lupe.
(epd) Medien- und Telekommunikationspolitik sind gezwungen, über die Durchsetzungschancen der konkurrierenden massenkommunikativen Paradigmen one-to-one (Telefon), one-to-many (broadcasting) und many-to-many (Internet) mitzuentscheiden. Die fortschreitende Digitalisierung - so die These, deren technische und ökonomische Aspekte im vorigen Beitrag analysiert wurden - führt zu einer weiteren Komplexitätssteigerung, auf die Medien- und Telekommunikationsrecht und -politik mit adäquaten Mitteln zu reagieren gezwungen sind. Zusammen haben sie die Chance, über die politisch-rechtlichen Rahmenbedingungen der digitalen Medienrevolution zu befinden.
Gibt es für diese Thesen Belege in der politischen Wirklichkeit? Die Agenda im ersten Halbjahr 1996 ist gefüllt mit einer ganzen Reihe potentieller Schlüsselentscheidungen:
Das Regime der knappen Übertragungswege läßt sich durch eine Regulierung, die den broadcast-Modus als Nutzung digitaler (Breitband-)Netze monopolisierend festschreibt, wahrscheinlich noch geraume Zeit vor der Ablösung durch ein Regime knapper Bandbreite bewahren. Bleiben Übertragungswege knapp, dann drohen mit der Marktöffnung der Telekommunikation neue Medienmacht-Potentiale. Vertikale Konzentration, die mit dem Besitz von Programmen auch den Besitz von Übertragungswegen verbindet, ist eine unter Knappheitsbedingungen wirtschaftlich sinnvolle Strategie. Das doppelte Zugangsproblem - für Anbieter wie für Nutzer - bleibt in beiden Fällen bestehen, es muß allerdings sehr differenziert bearbeitet werden.
Der Umfang des Universaldienstes - der aktuelle Entwurf einer Universaldienstverordnung sieht den ISDN-Sprachdienst vor - wird wahrscheinlich zu den zentralen telekommunikationspolitischen Themen der Zukunft gehören. Bereits im November sprach die SPD das Thema des Internet-Zugangs als Bestandteil des Universaldienstes an und fordert dessen "dynamische Weiterentwicklung".
Seine nahezu beliebige Erweiterbarkeit zählt gleichermaßen zu den Schwächen wie den Stärken des Universaldienst-Konzeptes. Bleibt der Umfang des Universaldienstes etwa auf den einfachen Sprachtelefondienst beschränkt, dann wird darauf verzichtet, mit diesem Konzept die absehbar wichtigen Fragen des universellen Zugangs zu "neuen" Diensten und Medien zu regeln. Wird er dagegen erweitert, dann sprengt er irgendwann den - technisch definierbaren und definierten - Rahmen der Telekommunikation. In einigen Staaten der USA sind Kabelfirmen durch universal service-Auflagen dazu verpflichtet, bestimmte Programme unverschlüsselt zu verbreiten. Dies zeigt die mögliche Reichweite dieses Regulierungskonzeptes. Mit anderen Worten: Gerade weil die neuen Telekommunikationstechniken auch eine neue Qualität als Medien besitzen, reicht ein an der Technik orientierter Regulierungsrahmen, wie ihn der Gesetzentwurf bietet, nicht mehr aus.
Medienpolitisch gesehen behält der Bund mit dem Regulierungsinstrument des Universaldienstes seinen Vorrang für Infrastrukturentscheidungen, die Länder erhalten über den Bundesrat ein Mitspracherecht. Im Gesetz ist keine Beschränkung auf bestimmte Schichten der Telekommunikationsinfrastruktur enthalten. Wenn aber - gerade die überkommene fernmeldetechnische Unterscheidung zwischen Netz und Dienst, die auch den aktuellen Gesetzentwurf regiert, im digitalen Zeitalter fraglich wird, wenn sich Netze und Dienste nahezu beliebig übereinander schichten lassen, dann bietet eine in diesem Sinne unscharfe Gesetzgebung viel Raum für Definitions- und Kompetenzstreitigkeiten. Denn in fernmeldetechnischer Terminologie lassen sich auf dieser Infrastruktur verbreitete Medien wie das heutige Internet unter den Begriff der Telekommunikations-Dienstleistung subsumieren und so unter bundespolitischen Einfluß bringen. Ein neues föderales Konfliktfeld zeichnet sich damit bereits ab.
Wie mit der Festlegung des Universaldienstes wird auch mit der Preiskontrolle nicht nur das Verbraucherinteresse verhandelt, sondern zugleich über die Durchsetzungschancen von many-to-many-Diensten und -Medien entschieden. Nicht zuletzt dies hat bereits zu einer neuen Politisierung dieser Regulierungsentscheidungen geführt: Im Herbst protestierten online-Dienste gegen die neue Tarifstruktur der Telekom, die dem online-Geschäft enge Grenzen zu setzen droht. Das Regulierungsinstrument der Preiskontrolle steht auf diese Weise in Gefahr, zum Mittel der anstehenden Verteilungskämpfe zwischen Infrastruktur- und Inhaltsanbietern zu werden.
Der Verband Privater Kabelnetzbetreiber (ANGA) hat jüngst eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission eingereicht und eine Prüfung gefordert, ob die Deutsche Telekom ihr TV-Kabelnetz verkaufen muß. In der Begründung wird darauf verwiesen, daß die Telekom nicht nur das Kabelnetz, sondern auch das größte Telefonnetz in Deutschland besitze. Diese Situation sei "wettbewerbsdiskriminierend und innovationshemmend". Der postpolitische Sprecher der CDU, Elmar Müller, fordert ebenfalls einen Verkauf und rechnet mit Erlösen in Höhe von 30 Milliarden Mark.
Damit sind die beiden kabelpolitischen Konfliktfelder absehbar: Neben den eher wirtschaftspolitischen Eigentums- und Konkurrenzfragen dürfte die Frage der Nutzung an Bedeutung gewinnen. Die Bundesregierung bekommt hier ein Instrument, mit dem sie darüber (mit-)bestimmen kann, wie die Kabelnetz-Bandbreite unter konkurrierenden Nutzungsmöglichkeiten vom herkömmlichen über digitales Fernsehen zu Sprachtelefondienst, "neuen" Medien und Internet verteilt wird. Es ist jedenfalls fraglich, ob dieses Instrumentarium ausreicht, die absehbaren Konflikte um Bandbreite zu lösen.
Das neue Telekommunikationsrecht als sektorgebundenes Spezialrecht erscheint dazu zu eng; hinzu kommt, daß die Kabelkanalbelegung bislang Sache der Landesmedienanstalten ist. Wo der Netzzugang für Medienanbieter, bislang Domäne des (Landes-)Medienrechts, in den Bereich des (Bundes-)Telekommunikationsrechts fällt, besteht die Gefahr, daß die damit verbundenen medienspezifischen Regulierungsfragen systematisch aus dem Blick geraten.
Diese besonderen Länderkompetenzen dürften der Hauptgrund dafür sein, daß die Breitbandkabelnetze im Gesetzentwurf nicht eigens erwähnt werden. Doch läßt sich Kompetenzstreit nicht dadurch ausrämen, daß man den Konflikt ignoriert. Die Netzkonkurrenz zwischen Breitband- und Telefonnetzen, die jeweils Dienste des anderen Systems anbieten, erscheint mit dem Gesetzentwurf nicht hinreichend geregelt.
Dies berührt das Kerngeschäft der Internet service provider, die ein Netz von Standleitungen unterhalten, mit anderen ISPs IP-Datenpakete austauschen und diese Leistung an ihre Kunden weitergeben. Das Gesetz klärt den zugrundeliegenden Öffentlichkeitsbegriff nicht hinreichend. Da es für nicht-öffentliche Netze keine Zusammenschaltungspflicht gibt, könnten sich Internet-Anbieter wie die Anbieter anderer Spezialdienste und -netze auf diese Weise aus dem Regelungsbereich des Telekommunikationsgesetzes zurückziehen. Ein klassisches Dilemma:
Einzig die geplante Konzentrationsermittlungskommission wird in ihrem Votum nicht völlig an die 30-Prozent-Marke gebunden sein: Beteiligungen auf "verwandten Märkten" wie Werbung, Hörfunk, Presse, Rechte, Produktion und anderen medienrelevanten Märkten soll sie in die Beurteilung einbeziehen. Es bleibt abzuwarten, ob diese Klausel offen genug ist, um das Problem vertikaler Konzentration auch dann noch hinreichend zu erfassen, wenn es effektiv größer werden sollte als das Konzentrationsproblem auf der Veranstalterseite.
Von der einzigen neuen Vorschrift, die über den engen medienrechtlichen Tellerrand hinausblickt, sind bislang keine Details bekannt: Neu in den Rundfunkstaatsvertrag aufgenommen werden soll eine Vorschrift über den "diskriminierungsfreien Zugang von Rundfunkangeboten in den Kabelnetzen und für den Nutzer". Ein solche Vorschrift wird - soviel läßt sich schon sagen - in jedem Fall mit dem allgemeinen Telekommunikationsrecht und dessen Netzzugangsregeln in Konkurrenz stehen.
Materiell reduziert die Novellierung die konzentrationsrechtlichen Hürden also soweit, daß von einer umfassenden Deregulierung gesprochen werden kann. Das Medienrecht nähert sich dem allgemeinen Wirtschafts- und Kartellrecht. Gleichzeitig werden die medienaufsichtlichen Verfahren der Konzentrationskontrolle noch komplexer als bisher: Mit der Schaffung der KEK tritt neben die Medienräte der fünfzehn Landesmedienanstalten ein weiteres Aufsichtsorgan, das den Gang der Lizenzgebung beeinflußt.
Die im digitalen Zeitalter zu beantwortenden grundsätzlichen Fragen an die Medienregulierung wurden dagegen vertagt. Nach allem, was bis jetzt bekannt ist, wird keine Abgrenzung zum Regelungsfeld der Telekommunikation vorgenommen, die sich von der bisherigen Rundfunkdefinition unterscheiden würde, obwohl die Beratungen über das neue Telekommunikationsgesetz zur gleichen Zeit stattfanden und stattfinden. Dem Landesmedienrecht droht auf diese Weise, daß es in naher Zukunft zu kurz greift, wenn es nur die klassischen Massenmedien, nicht aber die "neuen" Medien, und nicht deren technische Verbreitungswege regulieren kann.
Hinter dem Streit um den Rundfunkbegriff steht die Absicht, eine Regulierungsform zu retten, die von Ab- und Auflösung bedroht ist: die Medienaufsicht als Wertentscheidung, mit der knappe Ressourcen nicht durch wirtschaftlich-monetäre, sondern durch (letztlich hoheitlich verfaßte) gesellschaftlich-politische Allokationsverfahren und nach inhaltlichen Kriterien in direkter, rechtlich vermittelter Form vergeben werden. Es sind Marktkräfte, die den technischen Wandel vorantreiben und damit die heutigen Allokationsverfahren unter Druck setzen. Im politischen System wird dieser Wandel - in einer Art Fehlwahrnehmung - häufig als Deregulierungsdruck gesehen; aus systemtheoretischer Perspektive bietet es sich jedoch an, ihn vielmehr als (Re-)Regulierungsdruck zu verstehen, der darauf drängt, die medienrechtliche Steuerung von verhältnismäßig einfachen, hoheitlich-administrativen auf eher komplexe, regulativ-legislative Formen umzustellen. Die Kommunikationspolitik müßte sich dazu die Selbststeuerungskapazitäten des wirtschaftlichen Systems dienstbar machen und die Kommunikationswirtschaft mit einem regulativen Rahmen versehen, der mittels Kommunikationsrecht zu bilden wäre.
Der Streit um den Rundfunkbegriff ist dabei nicht nur hinderlich, weil er Zeit kostet: Selbst wenn für jeden einzelnen Dienst, der auf digitalen Kommunikationsnetzen verbreitet werden kann, einzeln entschieden werden könnte, ob er zum Rundfunk zählt oder nicht, dann wäre noch nicht viel gewonnen, verheddert sich doch die Regulierung sofort in einem erneut "unauflöslichen Zuständigkeitsknäuel" (Peter Glotz/Uwe Thomas) aus Medien- und Telekommunikationsrecht.
Minister Rüttgers definierte Multimedia als "erweiterte Formen der interaktiven Individualkommunikation, vielfältige Übergangsformen zwischen Individual- und Massenkommunikation sowie [...] elektronische Pressedienste". Die Zuständigkeit liege daher beim Bund; Rüttgers beruft sich dabei auf die rechtliche Verantwortung des Bundes für die Entwicklung von Wirtschaft und Telekommunikation, auf ausschließliche, konkurrierende und Rahmen-Gesetzgebungskompetenzen, konkret für die Bereiche Post und Telekommunikation, Wirtschaftsrecht, gewerblichen Rechtsschutz, Urheberrecht, Verlagsrecht, bürgerliches Recht, Arbeitsrecht sowie die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung.
"Zukunftsminister" Jürgen Rüttgers stützt seine Absicht, ein solches Werk vorzulegen, auf den Ende letzten Jahres veröffentlichten Bericht des Technologierats, der empfohlen hatte, ein "national einheitliches Medienordnungsrecht" zu schaffen, um zu einer "freien Entfaltung der Marktkräfte bei den neuen Multimediadiensten" zu gelangen. Der Technologierat folgt in der Rundfunkdefinition einem eher restriktiven Konzept: Interaktive online-Dienste wie zum Beispiel teleshopping und video on demand rechnet er der Individualkommunikation zu, da sie als "wirtschaftliche Aktivitäten" den Dienstleistungs- und Warenmarkt beeinflußten.
Der Technologierat will den Rundfunkbegriff konkretisieren, um trennscharf zwischen Rundfunk und anderen Diensten unterscheiden zu können. Dazu soll er zurückgeführt werden auf Dienste, deren Funktion darin besteht, die freie öffentliche Meinungsbildung zu sichern: "Dienste, denen keine publizistische Wirkung zukommt, sind von vornherein kein Rundfunk." Diese Abgrenzung, die in der Praxis nicht immer einfach zu treffen sein dürfte, könnte in einem bundesgesetzlichen Ordnungsrahmen fixiert werden, so der Vorschlag.
Ein solches Vorhaben wäre jedoch ein in zweifacher Hinsicht problematisches: Die Rundfunkdefinition müßte dynamisch gestaltet werden, um dem schnellen Medienwandel angemessen zu sein. Damit wäre jedoch gegenüber dem von Kompetenzkonflikten zwischen Bund und Ländern geprägten status quo nicht viel gewonnen. Das Gesetz würde wahrscheinlich selbst zum neuen föderalen Zankapfel und schüfe neuen kommunikationspolitischen Kooperationsbedarf, seine Absicht verkehrte sich auf diese Weise ins gerade Gegenteil. Der Vorsitzende der Rundfunkkommission der Länder, Kurt Beck, reagierte jüngst auf das Rüttgers-Papier mit einer Warnung an den Bund, "seine eh schon weiten Kompetenzen nunmehr auch tief in den Bereich der Massenkommunikation auszuweiten". Die Länder seien entschlossen, ihren rundfunkrechtlichtlichen Kompetenzbereich "gegebenenfalls bis zum Bundesverfassungsgericht zu verteidigen". Beck schlug vor, die Zuständigkeitsgrenzen entlang der Unterscheidung von Massen- und Individualkommunikation zu ziehen; der Bund solle für Individualkommunikation zuständig sein, die Länder für Massenkommunikation (Kifu 36/96).
In den laufenden Neuregulierungsverfahren scheint es dagegen wenig Neigung zu geben, solche Vorschläge aufzunehmen. Im Gegenteil: Bund und Länder bewachen eifersüchtig ihre jeweiligen Kompetenzen. Die beiden Regulierungstraditionen, die post-administrative der Telekommunikation und die ideell-gesamtgesellschaftlich gebundene der Medienaufsicht, laufen sprachlos und unverbunden nebeneinander her. Zwar betont Minister Rüttgers, Bund und Länder müßten sich um ein "gemeinsames Verständnis von Multimedia" bemühen, gleichzeitig reklamiert er jedoch die alleinige Regelungskompetenz. Umgekehrt wollen die Länder an der Trennung von Bundes- und Landeskompetenzen festhalten.
Der Btx-Staatsvertrag diente erkennbar als Vorlage für den Entwurf eines "Staatsvertrages für Mediendienste", den eine Länderarbeitsgruppe am 15. März auf den Tisch legte (Kifu 21/96) und der den Btx-Staatsvertrag ablösen soll. War der Btx-Staatsvertrag sehr eng an das technische System "Bildschirmtext" und seine typischen Einschränkungen gebunden, so soll der Nachfolger alle Mediendienste in Text, Ton und Bild erfassen, die nicht vom Rundfunkstaatsvertrag erreicht werden.
Wie schon die "Negativliste" der Länder, so folgt auch der Entwurf eines neuen "Mediendienst-Staatsvertrags" einem an Diensten (statt an Netzen) orientierten Konzept: Das neue Vertragswerk soll künftig Fernseheinkauf (teleshopping) genauso in seinen Regelungsbereich einschließen wie online-Dienste. Strittig scheint dem Entwurf zufolge die Frage zu sei, ob und wie "Diskussionsforen in online-Systemen" auf diese Weise reguliert werden sollen. Unentschieden ist auch, ob nur Netzbetreiber oder auch service provider als "Betreiber" eingestuft werden sollen. Ausdrücklich ausgenommen werden dagegen Dienste, die sich an "geschlossene Teilnehmergruppen" richten.
Wie sein Vorgänger, so hält auch das neue Vertragswerk an der Trennung zwischen Anbieter und Nutzer fest, einer Trennung, die jedenfalls im Internet nicht schon qua Technik - wie beim Bildschirmtext - existiert. So greift auch die Vorschrift, die jeden Netzbetreiber verpflichtet, den "Mediendiensten" Zugang zu gleichen Bedingungen zu gewähren, systematisch zu kurz, schließt sie doch den Nutzer, der gleichzeitig Anbieter wird, nicht ausdrücklich ein. Zudem konkurriert sie nicht nur mit landesrechtlichen Kabelkanal-Belegungsregelungen (die unberührt bleiben sollen), sondern auch mit den einschlägigen EU-Vorschriften wie der Open Network Provision (ONP) von 1990 und den kommenden bundesrechtlichen Vorschriften des Telekommunikationsgesetzes, die sich an der EU-Richtlinie orientieren.
Für die Mediendienste selbst soll Zulassungsfreiheit gelten, sofern sie nicht "ausschließlich oder überwiegend aus Bewegtbilddarbietungen" bestehen und von der jeweils zuständigen Landesmedienanstalt als einem Rundfunkprogramm gleichbedeutend eingestuft werden. Dann gilt der Rundfunkstaatsvertrag. Die Frage, was eigentlich zur "informationellen Grundversorgung" gehört - eine Frage, die in der vor-digitalen Ära mit der Einrichtung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten beantwortet wurde - bleibt dagegen unbeantwortet. "Welches sind überhaupt grundlegende Informationen", fragte im letzten Jahr das Eckwertepapier der SPD-Bundestagsfraktion, "für deren Verteilung die öffentliche Hand die Verantwortung übernehmen sollte, und wer darf dies festlegen?" Im Bereich der neuen Medien ganz offenkundig "der Markt". (mr)