in: Dividuum, 1:1, 2003

Ralf Bendrath

Vorbeugende Risikobekämpfung in der inneren und äußeren Sicherheit

Anmerkungen zum Neuigkeitswert der Bush-Doktrin

Als George W. Bush im September 2002 die neue “Nationale Sicherheitsstrategie” der USA unterzeichnete, ging ein Raunen durch die sicherheitspolitische Community. Die Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik etwa nannte sie die “radikalste Neuordnung der amerikanischen Weltmachtpolitik seit Ende des Kalten Krieges”. Einige Insider hatten die sich vermehrenden Hinweise auf den Inhalt der Strategie schon vor ihrem Erscheinen als radikalen Bruch gedeutet, so etwa Nicholas Leman, der hellsichtig schon im April 2002 die “nächste Weltordnung” aufziehen sah. Sogar Henry Kissinger, der als Machtpolitiker der alten Schule und ehemaliger US-Außenminister schon einiges gesehen und mitgemacht hat, bezeichnete die Bush-Doktrin schon im August 2002 als “revolutionär”.

Ein halbes Jahr und einen Angriffskrieg später ist es an der Zeit zu fragen: What’s new? Die Antwort ist ernüchternd: Nicht viel. Der Irak-Krieg als erste Umsetzung der Strategie reiht sich ein in eine lange Liste von US-Militärinterventionen, die allesamt nicht durch das Völkerrecht gedeckt waren, man denke nur an Grenada, Panama oder gar Vietnam. Das Neue liegt, und darum soll es hier gehen, nicht in der speziellen praktischen Ausrichtung der amerikanischen Sicherheitspolitik, sondern in der theoretischen Konzeption derselben. Aber auch diese ist nicht erst von der Bush-Administration entwickelt worden, sondern folgt einem längeren Trend in der Sicherheitspolitik moderner Gesellschaften.

Kernelemente der neuen “Nationalen Sicherheitsstrategie” der USA

Die National Security Strategy (NSS) besteht vor allem aus drei Hauptüberlegungen:

1.	Die Welt ist unberechenbarer, riskanter geworden. 
Dies hatte Verteidigungsminister Donald Rumsfeld bereits im Sommer 2002 in der Zeitschrift Foreign Affairs deutlich gemacht: „Die Herausforderungen des neuen Jahrhunderts sind nicht annähernd so voraussagbar wie die im letzten es waren.“ Das Problem, dem mit Sicherheitspolitik begegnet werden soll, liegt damit nicht in primär in der Bedrohung durch Al-Qaeda und andere neue Akteure, sondern in der Unberechenbarkeit der Zukunft. Die Stabilität des Ost-West-Konfliktes ist unwiderruflich hinüber, so die Analyse der amerikanischen Strategen, und wir befinden uns in einem instabilen Abschnitt der Geschichte. Diese Einschätzung ist erst einmal nicht sonderlich originell, sie wird auch von vielen Beobachtern der Weltpolitik geteilt. Ernst-Otto Czempiel, der Doyen der deutschen Friedensforschung und der Kriegstreiberei unverdächtig, hat zum Beispiel bereits vor Jahren ein Buch mit dem Titel “Weltpolitik im Umbruch” veröffentlicht. 

Manchem gefallen stürmische Zeiten, und ein wenig fundamentale Veränderung täte dem derzeitigen Weltsystem ja vielleicht ganz gut. Rumsfeld und andere verweisen dabei - und das ist ihr Job als Sicherheitspolitiker - auf die Gefahren und Bedrohungspotenziale, die damit verbunden sind. Der stellvertretende US-Verteidigungsminister Paul Wolfowitz etwa betonte bereits im Oktober 2002, dass man beim Thema Irak nicht wisse, was Saddam Hussein in Zukunft tun werde. Das wird so erst einmal jeder unterschreiben können, denn die Zukunft ist eben immer offen.
Nicht die Analyse, sondern die Schlussfolgerung war es denn auch, welche die Welt erregte. Gerade weil man nicht wisse, was der Irak vorhabe, müsse man jetzt handeln, so die US-Regierung. Es wäre dafür auch egal, ob er jetzt schon Massenvernichtungswaffen besitze, wenn das Risiko besteht, dass er in Zukunft welche besitzen könnte. Bush hat das in seiner Fernsehansprache am 17. März, kurz vor der Invasion des Irak, noch einmal betont: “Wir handeln jetzt, weil die Risiken des Nichthandelns weit größer wären”.
 
2.	Die USA sind verwundbar.
Dieser Teil der Sicherheitsanalyse erscheint sicherlich auf den ersten Blick der neueste, und er ist auch eine direkte Reaktion auf die Ereignisse des 11. September. Die Erfahrung der Verwundbarkeit eines durch zwei Ozeane vom Rest der Welt getrennten Kontinents, das Trauma, in den beiden wichtigsten Symbolen amerikanischer Macht schwer getroffen worden zu sein, haben sich tief in die amerikanische Sicht auf die Welt und sich selbst eingeschrieben. Dennoch: Eine Verwundbarkeit wurde schon in den fünfziger Jahren diagnostiziert, als die Sowjetunion ihren ersten Satelliten die Erde umkreisen ließ. Der Begriff “Sputnik-Schock” stand dabei nicht etwa für ein Gefühl der technologischen Unterlegenheit gegenüber dem Realsozialismus, sondern dafür, dass dieser Satellit deutlich machte, dass Moskau technisch in der Lage war, mit Atomraketen  amerikanisches Territorium zu treffen. 

Auch nach dem Wegfall der Ost-West-Konfrontation war die Verwundbarkeit der USA ein heißes Thema in Fachkreisen. Ob es Hacker-Angriffe auf kritische Infrastrukturen oder Bomben wie in Oklahoma sind - “Homeland Security” war schon lange vor dem 11. September ein Problem, auf das in Kongress-Studien und Denkfabriken nach einer Antwort gesucht wurde. Der 11. September hat lediglich die bereits länger bestehende Debatte beschleunigt und zu ihrer praktischen Umsetzung mit der Gründung des Ministeriums für Heimatschutz im vergangenen November geführt.

3. Die USA sind die stärkste Macht der Welt, und das muss so bleiben.
Dies ist das wirklich Neue an der Analyse, die der Bush-Doktrin zugrunde liegt. Eine solche Situation hat es bisher in der Geschichte nicht gegeben: Eine einzige Macht ist allen anderen (militärisch) so überlegen, dass schon der Versuch, sie einzuholen, zum Scheitern verurteilt ist. In Washington nach dem Werbeslogan eines Autovermieters - “We are No. 1” auch als “Hertz-Doktrin” bekannt, ist die Strategie der Bush-Regierung aber die erste, die dies nicht nur offen ausspricht, sondern auch fordert, dass dies auf immer so bleiben müsse. Es wäre etwa das gleiche, wenn der Autovermieter Hertz sich nicht nur freuen würde, dass er mehr Umsatz macht als Sixt oder andere, sondern wenn er gleichzeitig ein Gesetz fordert, dass dies festschreibt.

Was folgt aber daraus? Die USA werden schwerlich ein wirtschaftlich aufstrebendes China bombardieren, wenn es ihnen militärisch zu stark wird. Auch die Bemühungen der EU, eine eigene Militärstruktur aufzubauen, wird man allenfalls politisch hintertreiben können. Falls sich die EU auf mittlere Sicht wirklich einen integrierten Militärapparat zulegen sollte, wird man in Washington damit leben müssen. Es ist schon aufwändig genug, kleinere Mächte wie den Irak von einer regionalen Dominanz abzuhalten und per Krieg zu entwaffnen. Diese stellen aber keineswegs eine Bedrohung für die globale militärische Vormachtstellung der USA dar.

Das Risikoparadigma in der Sicherheitspolitik

Die Praxis der amerikanischen Sicherheitspolitik hat sich also im Vergleich zum Ost-West-Konflikt nicht fundamental geändert. Was sich aber geändert hat ist das zugrunde liegende theoretische Konzept. Dieses beginnt mit der Definition von Sicherheit. “Sicherheit” kann ganz allgemein verstanden werden als die Abwesenheit von Gefahr. Entscheidend ist dann die Definition der Gefahr. “Sicherheitspolitik betreibt, wer die Bedrohung definiert.” Und hier zeigt sich: Nicht mehr Bedrohungen, sondern Risiken prägen heute das sicherheitspolitische Denken. 

Ganz simpel besteht das klassische Bedrohungsdreieck aus drei Elementen: Einem Akteur (A) mit einer feindlichen Intention (I) und einem Potenzial (P), um diese böse Absicht auch umzusetzen. Erst wenn alle Ecken vorhanden sind, kann von einer Bedrohung geredet werden. Der Akteur (A) Großbritannien etwa ist durchaus eine starke Militärmacht, verfügt also über ein gefährliches Potenzial (P). Warum wird das nicht als Bedrohung angesehen? Was fehlt - ganz einfach - ist die feindliche Absicht (I). 

Beim Irak stellt sich das aus Sicht der US-Regierung anders dar: Der Akteur (A) Saddam Hussein hat feindliche Absichten (I). Er mag im Moment noch keine Fähigkeiten (P) haben, die den USA gefährlich werden könnten - die Inspekteure haben ja trotz jahrelanger Suche weder einsatzfähige Massenvernichtungswaffen noch Langstreckenraketen gefunden. Selbst wenn er sie hätte, könnte man unter dem alten Bedrohungsparadigma die klassische Abschreckungspolitik betreiben, die gegen die Sowjetunion immerhin jahrzehntelang funktioniert hat. Aber, so die Logik des Risikoparadigmas, das wäre zu riskant. Man weiß ja nicht, was er dann macht. Ist er wirklich so rational wie die Abschreckung es erfordert? Gibt er - entgegen allen Geheimdienstanalysen - vielleicht doch schmutzige Bomben an Terroristen weiter? Daher, so Rumsfeld, Wolfowitz, Cheney und schließlich auch Bush und Powell, muss man vorbeugend handeln und den Irak präventiv angreifen. Nur so ist vollständige Sicherheit gewährleistet.

Auch in dieser Perspektive stellt sich die Bush-Doktrin aber als nicht besonders neu dar. Die Zentrierung der Strategie um den Begriff des Risikos wurde bereits 1991 in dem neuen strategischen Konzept der NATO festgeschrieben, die Vorarbeiten liefen bereits seit Sommer 1990. Auch die Bundeswehr ist diesem Trend gefolgt: “Risiko” ist einer der Kernbegriffe in den Grundlagenpapieren, die seit der deutschen Wiedervereinigung erstellt wurden, seien es Rühes “Verteidigungspolitische Richtlinien” von 1992 oder der Bericht der Weizsäcker-Kommission von 2000. Auch in Rudolf Scharpings Mini-Weißbuch “Bundeswehr 2002 - Sachstand und Perspektiven” ist entsprechend von der “vorbeugenden Bekämpfung von Krisen” die Rede.

Die Praxis der Innere Sicherheit weist übrigens den gleichen Trend auf. Es geht nicht mehr nur um die Strafverfolgung nach begangener Tat oder um die konkrete Gefahrenabwehr, sondern zunehmend um Gefahrenvorsorge oder gleich “Sicherheitsvorsorge”. Bereits seit 1989 kann in Deutschland in “Vorbeugehaft” genommen werden, wer lediglich im Verdacht steht, wiederholt schweren Landfriedensbruch begangen zu haben und von dem vermutet wird, dass er solches in Zukunft wieder tun werde. Aus Repression wird so Prävention. Das niedersächsische Polizeirecht erlaubt seit 1995 den “vorbeugenden Gewahrsam” von bis zu vier Tagen bei der vagen Annahme, dass jemand “eine Straftat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen könnte”. 

Aktuell zeigt sich diese Strategie der vorbeugenden Repression besonders stark in den USA - verständlich nach dem Schock des 11. September. Mit dem kürzlich eingeführten Computer Assisted Passenger Prescreening System (CAPPS) etwa werden eine Vielzahl von persönlichen Daten der Fluggäste von den Airlines vorab an die US-Behörden geliefert. Diese bewerten sie und geben jeden Passagier ein Label: Grün ist harmlos, gelb wird überprüft, rot heißt Flugverbot. Das alles, ohne dass wenigstens der Verdacht einer Straftat vorliegen muss. Unbescholtene Bürger werden so ohne Richterbeschluss Opfer der polizeilichen Risikobekämpfung, genauso wie faktisch ungefährliche Staaten ohne Mandat des UN-Sicherheitsrates zum Zwecke der militärischen Risikovorsorge mit Krieg überzogen werden.

Die expansive Idee von Sicherheit

Sicherheit als Idee ist nicht etwa eine anthropologische Grundkonstante. Bis zur Renaissance gab es “Sicherheit” als politischen Begriff überhaupt nicht. Nach seiner Etablierung durch den Staatstheoretiker Thomas Hobbes im 17. Jahrhundert ist seine Bedeutung ständig erweitert worden. Der Grund dafür liegt im Verschwinden des mittelalterlich-religiösen Heilsversprechens, als der Mensch im Zuge der Aufklärung entdeckte, dass er seine Zukunft selbst gestalten kann und muss. Die Unwägbarkeiten des Lebens waren plötzlich kein gottgegebenes Schicksal mehr, sondern ein Problem aktiv herzustellender geplanter Zukunft. An die Stelle der religiösen Gewissheit der Erlösung im Jenseits trat die moderne Idee der Sicherheit in einer diesseitigen, innerweltlichen Zukunft. Nichts anderes ist Sicherheit: Verfügung über die Zukunft.

Die Zukunft ist aber naturgemäß offen und nicht vorherbestimmt. Damit steht sie im Dauerkonflikt mit der Idee der “Sicherheit” und mit der Aufgabe der Sicherheitspolitik. “Sicherheit” ist damit ein inhärent expansiver Begriff. Wenn man mit ihm operiert, finden sich immer wieder neue Unsicherheiten. Nachdem die in den Augen der USA eindeutige Bedrohung aus dem Osten verschwunden war, fühlte man sich daher nicht etwa sicherer. Im Gegenteil, erst jetzt wurde der Blick frei auf die vielen kleinen Risiken, mit denen sich zu befassen man vorher gar nicht in der Lage war. Nicht Abwehr einer konkreten Bedrohung steht laut NSS heute als Aufgabe an, sondern es gelte zu verhindern, dass aus Risiken Bedrohungen werden. Die Unsicherheitswahrnehmung und damit die Herstellung von Sicherheit verlagern sich damit immer weiter in die Zukunft. Dies entspricht ebenfalls einem allgemeinen Trend der Moderne: “Die extrapolierte oder narrative Zukunft hat die geschichtliche Vergangenheit als unseren grundlegendsten und entscheidendsten Bezugspunkt verdrängt.”

Mittlerweile überlegt das Pentagon schon, wie man bisher unbekannte Terroristen identifizieren kann. Zur Erinnerung: Bei einem “Schurkenstaat” wie dem Irak ist das Bedrohungsdreieck zumindest teilweise noch vorhanden, man hat einen benennbaren Akteur und mit einer feindlichen Intention. Was macht man aber, wenn man schon den Akteur gar nicht mehr kennt, sondern nur das Risiko vermutet, dass irgendwo in der Welt unfreundlich gesinnte Zeitgenossen herumlaufen, die möglicherweise in der Zukunft eine Gefahr werden könnten? Man provoziert sie, so die Antwort des Defense Science Board in einer Studie zu “präemptiven Geheimdienstoperationen”. Die vom DSB im vergangenen Jahr vorgeschlagene Proactive Preemptive Operations Group (P2OG) soll “die Sammlung von Geheimdienstinformationen verbessern durch die Stimulation von Reaktionen”. 

Der Expansion der wahrgenommenen Unsicherheit wird mit einer modernen Idee begegnet: dem Streben nach Ordnung. Der Soziologe Zygmunt Bauman bezeichnet Ordnung als die wichtigste Idee der Moderne. Sicherheit in der Zukunft bedeutet damit Ordnung in der Gegenwart. Sicherheitspolitik wird zu Ordnungspolitik. Die Ordnung, die die USA mit der Bush-Doktrin anstreben, benennen sie deutlich. Das zwanzigste Jahrhundert habe nur ein “einziges Modell für nationalen Erfolg” überleben lassen: “Freiheit, Demokratie, und freies Unternehmertum”, so die NSS.

Der amerikanische Plan, durch den Irakkrieg nicht nur das Risiko von Massenvernichtungswaffen zu beseitigen, sondern anschließend mittels Demokratisierung die gesamte Region zu stabilisieren, darf daher nicht als plumpe Kriegspropaganda abgetan werden. Den Bush-Kriegern ist es bitterernst damit, ihr Gesellschaftsmodell als  Wunderwaffe in die Krisenregionen der Welt zu exportieren. Eine eigenständige Entscheidung des irakischen Volkes über seine eigene Staatsform steht damit nicht zur Debatte. Die Definitionsmacht darüber behalten sich die USA vor. Wieder Baumann: “Da die Souveränität des modernen Staates in der Definitionsmacht und deren Anwendung liegt - ist alles, was sich selbst definiert oder der machtgestützten Definition entzieht, subversiv”. Intoleranz “ist daher die natürliche Neigung der modernen Praxis”. Hier findet sich auch wieder sehr deutlich die Parallele zur inneren Sicherheit. Nicht umsonst heißt die Leitidee des New Yorker Polizeimodells “Zero Tolerance”.

Macht macht unsicher

Warum hat sich diese Entwicklung, die ja einen jahrhunderte langen Vorlauf hatte, eigentlich erst jetzt  in der offiziellen Sicherheitsdoktrin der USA durchgesetzt? Hier kommen wir wieder zurück zu der Frage, was das eigentlich Neue an der amerikanischen Sicherheitsdoktrin ist. Wie oben bereits festgestellt, ist dies die einmalige und historisch nie da gewesene Stellung der Vereinigten Staaten als mit weitem Abstand dominanteste Militärmacht der Welt. Und genau in dieser Stellung liegt der Kern des Problems. Erst die Macht macht unsicher. Nicht etwa, weil eine größere Macht automatisch von außen stärker bedroht würde. Nein, weil mehr Macht auch mehr Möglichkeiten bietet, Sicherheit herzustellen. Werden diese nicht genutzt, fühlt sich gerade der Mächtigste unsicher. Genau wie in der Renaissance der moderne Mensch seine Handlungsfähigkeit und Handlungsverpflichtung entdeckte und damit unmittelbar vor der Aufgabe stand, Sicherheitspolitik zu betreiben, so sehen die USA heute überall Risiken und den Zwang sie zu bekämpfen, einfach weil sie in der Lage sind, dies zu tun. Der 11. September in Verbindung mit einer konservativen Regierung voll mit alten “Falken” waren dann nur noch die konkreten Bedingungen, die erfüllt sein mussten, um dieses Konzept in den Status einer offiziellen Sicherheitsdoktrin zu erheben und es am Beispiel des Irak auch praktisch umzusetzen.

Natürlich ist die militärische Antwort oftmals nicht der beste Weg, Risiken zu verringern. Die USA werden dies in der Folge des Irak-Krieges noch zu spüren bekommen, wenn sie die verheerenden politischen Folgen ihres Vorgehens in vielen internationalen Zusammenhängen ausbaden müssen. Ob sie etwas daraus lernen werden? So schnell wohl nicht. Denn Macht bedeutet leider auch das Privileg, nicht lernen zu müssen.